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lunedì, Aprile 19, 2021
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Emergenza pandemia, cosa dice la legge. Intervista a Lucia Busatta, giurista

La nostra indagine sull’emergenza pandemia oggi prosegue affrontando il tema sotto il profilo giuridico. Abbiamo chiesto il parere alla dottoressa Lucia Busatta, bellunese, giurista, esperta di biodiritto. E’ stata assegnista di ricerca in diritto costituzionale presso l’Università di Padova, dove è attualmente docente a contratto presso la Scuola di Psicologia. Ha conseguito il dottorato di ricerca presso l’Università di Trento, dove collabora con il Progetto BioDiritto ed è associate editor di BioLaw Journal. Tra il 2014 e il 2017 è stata componente del Comitato Etico della ex ULSS1-Belluno ed è attualmente componente del Comitato Regionale per la Bioetica del Veneto.

Dottoressa Busatta, la reputazione dell’Italia in Europa, nella gestione dell’emergenza covid-19 è migliorata. Tuttavia vi sono stati attacchi delle opposizioni al premier Conte sulle “modalità operative”. I Dpcm, Decreti del presidente del consiglio dei ministri, non sono piaciuti sotto il profilo di legittimità costituzionale. Lei cosa ne pensa, le misure del contenimento del contagio, possono davvero presentare aspetti incostituzionali?

Per capire il contesto che stiamo vivendo bisogna, come sempre, partire da una visione di insieme. Tutti noi abbiamo guardato con stupore e, forse, con preoccupazione le notizie che arrivavano da Wuhan, in Cina, alla fine di gennaio. Ai più, però, ciò che accadeva appariva lontano. Pochi di noi si aspettavano che, nel giro di poche settimane, anche il nostro Paese, insieme agli altri Stati europei, avrebbe dovuto in fretta mettere in piedi stringenti misure di contenimento della diffusione del virus.
Come è noto, l’OMS ha definito l’epidemia un’emergenza sanitaria pubblica di interesse nazionale il 30 gennaio 2020, sino a dichiararla una pandemia l’11 marzo 2020. Anche in tempi recenti, l’umanità si è confrontata con la rapida diffusione di virus non facilmente controllabili: in tanti hanno ricordato l’influenza spagnola che provocò moltissime vittime tra il 1918 e il 1919, ma appartengono all’esperienza più recente la lotta contro l’HIV, l’epidemia di ebola che ha messo in ginocchio molti Paesi africani nel 2014 e la cosiddetta influenza suina (H1N1) a cavallo tra il 2009 e il 2010. Ciascuna di queste crisi sanitarie ha richiesto la rapida messa in campo di tutti gli strumenti a disposizione per fermare la diffusione dei virus che ne sono la causa.
La pandemia provocata dal virus SARS-CoV-2, però, sembra avere qualcosa di inedito, anche per l’alto tasso di contagiosità del virus, per il suo impatto potenzialmente molto insidioso per l’uomo e per la rapidità di diffusione. In assenza di una terapia efficace e senza un vaccino, come ormai sappiamo bene, l’unico modo per contrastare la diffusione del virus è il distanziamento sociale. Da questo dato di fatto traggono origine i contenuti delle disposizioni con le quali tutti noi abbiamo dovuto prendere rapidamente dimestichezza.
Nelle fasi iniziali dell’epidemia, l’Italia è stata il primo Paese europeo a diagnosticare la presenza “autoctona” del virus. A stretto giro, anche gli altri Stati a noi vicini ne hanno progressivamente rilevato l’esistenza sui loro territori. È iniziata così, con tempi di reazione più o meno rapidi, e con un andamento differente nei diversi Paesi europei, l’attuazione delle misure di chiusura e di distanziamento sociale che, ancora oggi, rappresentano l’arma più efficace per rallentare il contagio.
Così, è apparsa subito chiara la necessità di “chiudere” alcuni territori (le “zone rosse”) e, seguendo l’andamento del contagio, di estendere con progressività crescente le misure, sino al completo lockdown.
Quali sono i poteri che hanno concesso alle nostre istituzioni di farlo?
Come tanti hanno ricordato in queste settimane, la nostra Costituzione – a differenza di altre costituzioni europee, come in Francia o in Spagna – non prevede una norma per lo stato di emergenza. Per scelta consapevole dei costituenti, la nostra Carta fondamentale dedica un articolo allo stato di guerra (art. 78); dispone, però, che in casi straordinari di necessità e urgenza (art. 77) il governo possa adottare, sotto la propria responsabilità, decreti aventi forza di legge che devono essere presentati alle Camere per la conversione, altrimenti perdono efficacia dall’inizio (cioè, come se non fossero mai stati adottati).
Dobbiamo, però, fare un piccolo passo indietro.
All’affacciarsi dell’epidemia nel nostro Paese, con delibera del 31 gennaio, il Consiglio dei Ministri ha dichiarato lo stato di emergenza per rischio sanitario. Si tratta di una possibilità riconosciuta dal Codice della Protezione Civile, un corpo di disposizioni normative che, ritoccate nel corso degli anni, rappresenta la fonte di diritto di riferimento quando il nostro Paese deve fronteggiare un’emergenza (un terremoto, un’alluvione, …). Nel frattempo, con il progressivo aggravarsi della situazione e con la necessità di interventi specifici e mirati, il Ministro della Salute ha adottato alcune ordinanze in deroga alla legge, cui si aggiungono quelle di alcuni governatori regionali. Atti di questo genere sono espressamente previsti per ragioni di sanità pubblica dalla legge istitutiva del Servizio sanitario nazionale (n. 833 del 1978). Infine, la necessità di misure omogenee sul territorio nazionale e il rapido aggravarsi della situazione hanno spinto il Governo ad adottare una serie di decreti-legge.
I DPCM con cui abbiamo imparato ad acquisire familiarità in queste settimane sono atti con i quali il governo dà attuazione alle previsioni di carattere più generale e astratto previste nei decreti-legge.
Questa lunga premessa (spero non troppo noiosa…) mi sembra necessaria per fare un po’ di chiarezza su un quadro giuridico con il quale siamo stati chiamati a misurarci e che – anche per la situazione assolutamente imprevedibile che stiamo vivendo – appare quanto mai disorganico.
Per rispondere – finalmente – alla domanda, quindi, bisogna partire dall’osservare il fatto che la nostra Costituzione non prevede una procedura da seguire in caso di emergenza, ma offre alcuni strumenti che possono essere adeguati allo scopo. Si può discutere – e molti lo stanno già facendo – di inserire nella Costituzione una previsione che ci possa orientare nel malaugurato caso di una prossima emergenza nazionale da fronteggiare, ma per quella in corso non possiamo che basarci su quanto a nostra disposizione.
Da un punto di vista formale (e con questo intendo la natura degli atti che sono stati sinora adottati), mi pare che possiamo dirci che le istituzioni si siano sinora mosse all’interno della cornice costituzionale. Nonostante le Camere abbiano riscontrato alcune oggettive difficoltà nella gestione delle sedute e dei voti, non è saltato quel reciproco controllo tra i poteri dello Stato che rappresenta l’antidoto essenziale contro l’insorgere di qualunque totalitarismo.
Da un punto di vista sostanziale (e cioè dei contenuti), invece, le valutazioni possono essere differenti, ma non è un discorso che si può generalizzare, anche a motivo dei moltissimi ambiti di intervento che le disposizioni hanno interessato (dalla sanità alla scuola, passando per l’università, la ricerca, la libertà di circolazione e l’iniziativa economica). Ciascuno di questi interventi può essere sottoposto al controllo da parte di un giudice, che ne valuti, ad esempio, la proporzionalità e l’adeguatezza, cioè che le limitazioni imposte fossero commisurate al bene (cioè la tutela della vita e della salute della collettività) che si voleva proteggere.
Quando si parla di misure di limitazione ai diritti fondamentali, poi, un’indicazione molto importante viene dalla Corte costituzionale e risale agli anni di piombo. In quel tempo, per contrastare il terrorismo e l’eversione, erano state approvare leggi che limitavano in modo significativo alcuni diritti fondamentali. Chiamata a pronunciarsi sulla legittimità di alcune di queste misure, la Corte disse che lo stato di emergenza “legittima, sì, misure insolite, ma che queste perdono legittimità, se ingiustificatamente protratte nel tempo” (sentenza n. 15 del 1982). Questo è un criterio importantissimo anche per soppesare le stringenti misure attuali, che devono necessariamente essere limitate nel tempo.

Tante regole, dettate evidentemente dall’urgenza, sono suscettibili di interpretazione. Ad esempio il concetto di “immediate vicinanze” da casa per le passeggiate, oppure nell’ultimo Dpcm del 26 aprile le visite ai “congiunti”. Sono solo peccati veniali o potrebbero essere fonte di contenziosi?

La verità è che tutte le norme sono suscettibili di interpretazione. Senza che ce ne rendiamo conto, ogni giorno, nel nostro piccolo, ci troviamo a interpretare regole.
Eppure, la prima e naturale obiezione che si può sollevare è: “Ma in questo caso è diverso”. È vero. In condizioni di emergenza vogliamo tutti avere regole chiare. Perché? Per la natura stessa dell’emergenza, che mette in discussione la certezza dei fatti. Poiché ci troviamo in un contesto divenuto improvvisamente “insicuro” (non c’è più certezza, nemmeno per le cose più basilari), allora abbiamo bisogno di trovare la nostra certezza nelle regole. Chiediamo che sia il diritto a orientare i nostri comportamenti in modo univoco. D’altro canto, però, anche chi fa le regole, in questa situazione, si muove nell’incertezza e (almeno così dovrebbe essere) nella consapevolezza del peso e delle conseguenze delle proprie decisioni.
Fatta questa premessa, necessaria per riportare un po’ di normalità in un contesto decisamente confuso, qualche commento sulle disposizioni adottate si può anche abbozzare. Non si può negare che molte di queste nuove “regole” ci abbiano lasciati un po’ confusi. L’ironia, in rete, è stata – è proprio il caso di dirlo – virale. Eppure, come sempre, nella satira c’è qualcosa di vero (e di amaro).
Da tanto tempo si discute della poca cura o scarsa chiarezza dei testi normativi. Spesso accade che questi risultino di difficile lettura o comprensione anche per un addetto ai lavori, per un giurista. Su questo problema, ormai annoso, si innesta la gestione dell’attuale emergenza e quanto si è detto poco sopra in riferimento alla necessità di poche regole chiare perché incerto e confuso è il contesto fattuale.
A prescindere dalla valutazione di merito, qualche contenzioso si è già creato e, come sempre, a farne le spese sono i più fragili. L’obbligo di restare a casa e di non uscire se non per comprovate esigenze, per esempio, crea una situazione paradossale per i (purtroppo) moltissimi senza dimora. Non sono pochi i casi in cui queste persone sono state multate perché… fuori casa senza motivo. Fortunatamente, alcune associazioni che si occupano di tutelare i diritti di queste persone si stanno già muovendo per i ricorsi contro le sanzioni elevate.

Anche la consuetudine di anticipare con le dirette tv o Facebook quelle che saranno le ordinanze e i decreti è una novità di quest’anno? Qual è la sua opinione al riguardo?

Questo è decisamente un problema.
Come abbiamo già detto sopra, in un momento in cui anche i più semplici fatti della quotidianità sono incerti, le persone hanno bisogno di poche informazioni chiare e dirette. Le istituzioni sono le prime a doversi far carico di onorare questo fondamentale impegno.
È chiaramente elogiabile l’intento di spiegare personalmente i contenuti dell’atto adottato, quali saranno le nuove regole in vigore, come adempiervi, eccetera. Si tratta, tra l’altro, di un modo di avvicinare le istituzioni ai cittadini, sfruttando anche i più disparati canali comunicativi. Questo non è, in sé, un male, anzi. Molti sindaci, per esempio, in questo periodo (così come in passato, in altre circostanze emergenziali, quali alluvioni o situazioni di particolare allerta meteo) utilizzano i propri profili social per comunicare con la popolazione, per chiarire con messaggi diretti quali siano i comportamenti da tenere, le norme da rispettare e i pericoli in corso. Si tratta di un modo per “uscire dal palazzo” e raggiungere quante più persone possibili.
Ciò che però è stato sbagliato, nell’emergenza attuale, è stata la scelta di anticipare il contenuto di provvedimenti non ancora approvati e sicuramente non pubblicati. Questo è un problema perché genera incertezza, proprio in un momento in cui la certezza che proviene dalle istituzioni rappresenta una salda ancora a cui tenersi. Tutti noi abbiamo in mente le immagini dell’affollata stazione di Milano Centrale, la sera del 7 marzo, quando il Presidente del Consiglio annunciò l’imminente chiusura di tutta la Lombardia e di alcune altre province del Nord Italia. Il relativo decreto venne pubblicato solamente il giorno dopo.

Rapporti Stato – Chiesa. Siamo alle solite, i vescovi premono facendosi forza sul diritto di culto. Lo Stato è laico, ma è sempre sensibile ai voti dei cattolici. E’ legittimo il divieto di celebrare funzioni religiose nel mezzo di una pandemia?

Mi pare che abbia già detto tutto Papa Francesco, durante la Messa a S. Marta dello scorso 28 aprile: “preghiamo il Signore perché dia al suo popolo, a tutti noi, la grazia della prudenza e della obbedienza alle disposizioni, perché la pandemia non torni”.
Non è questo il momento di “essere sensibili ai voti”. Non è questo il momento di stare a tracciare il confine del rapporto tra Stato e Chiesa. Questo è il momento di fronteggiare una ripartenza per tanti motivi necessaria, che va però programmata e organizzata con la massima cura e attenzione. Alla fase alla quale ci stiamo affacciando, ciascuno è chiamato a impegnarsi con pieno spirito di solidarietà, nell’interesse della collettività, abbandonando sterili prese di posizioni o recriminazioni.
Aggiungo solo due considerazioni. La prima: il problema della celebrazione dei riti religiosi non è esclusivo della Chiesa cattolica; riguarda le ormai tante confessioni religiose professate nel nostro Paese. Anche le moschee e le sinagoghe, non solo le chiese, sono chiuse. La necessità di trovare un modo sicuro per consentire ai fedeli di professare anche collettivamente la propria religione potrebbe rivelarsi una proficua occasione di dialogo tra religioni e tra le diverse confessioni religiose e lo stato. In secondo luogo, anche all’interno della Chiesa cattolica ci sono prese di posizione molto nette che favoriscono la programmazione di ripresa delle attività liturgiche in sicurezza, piuttosto che una riapertura tanto frettolosa quanto pericolosa. Queste chiedono, ad esempio, di ragionare subito su misure concrete per celebrare l’eucarestia davvero in sicurezza e in modo inclusivo, piuttosto che muoversi sul terreno della rivendicazione delle proprie prerogative, senza essere costruttivi.

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