Il disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri e presentato dai giornali come “blocco navale” è, sul piano giuridico, un’operazione di maquillage linguistico, perché dietro la formula ad effetto non c’è l’istituto che l’opinione pubblica immagina, né una svolta normativa capace di incidere davvero sulle rotte.
C’è piuttosto la messa in vetrina di un potere di interdizione temporanea delle acque che l’ordinamento già conosce, con la conseguenza che la promessa politica si sgonfia nel momento stesso in cui la si traduce in categorie giuridiche. La stessa ricostruzione giornalistica del provvedimento, infatti, parla di “interdizione” eccezionale e temporanea, con durata limitata e proroghe fino a un massimo di sei mesi, cioè di una misura amministrativa sul transito in mare territoriale, non di un blocco nel senso tecnico del diritto internazionale.
Il primo nodo è definitorio ed è decisivo: il “blocco navale”, nella tradizione del diritto dei conflitti armati in mare, è una misura tipica di guerra marittima, richiede un contesto di conflitto armato, una dichiarazione e notifica, requisiti di effettività e un complesso di regole rivolte anche agli Stati neutrali, come ricorda la codificazione di soft law più citata in materia, il Manuale di Sanremo. Quando la politica usa l’espressione “blocco navale” per indicare il controllo o l’interdizione di tratti di mare, sta spostando l’attenzione dall’unico terreno giuridicamente praticabile, quello della disciplina del mare territoriale e delle funzioni di polizia marittima, verso un immaginario bellico che non è traslabile in tempo di pace senza collisioni immediate con il diritto internazionale.
Il secondo nodo è che, anche restando sul terreno della navigazione e dell’ordine pubblico, l’ordinamento già consente di limitare o vietare transito e sosta nel mare territoriale per motivi di sicurezza: il Codice della navigazione, all’art. 83, attribuisce al Ministro competente il potere di limitare o vietare, per motivi di ordine pubblico, il transito e la sosta di navi mercantili nel mare territoriale determinando le zone interessate. A questo si è poi sovrapposto, con l’evoluzione della legislazione degli ultimi anni, l’impianto del Testo unico immigrazione che, tramite il noto innesto del comma 1-ter dell’art. 11 (introdotto dal decreto-legge n. 53/2019, convertito, con modificazioni, nella legge ordinaria dello Stato n. 77/2019), ha previsto la possibilità di disporre divieti di ingresso, transito o sosta nelle acque territoriali in chiave di sicurezza, con un corredo sanzionatorio. Dunque, se il nuovo disegno di legge si limita a costruire una “interdizione” temporanea del mare territoriale per “minaccia grave”, sta riproponendo, con una cornice comunicativa più aggressiva, una famiglia di poteri già presenti, che non hanno mai avuto la capacità di tradursi in un “muro sul mare” contro le partenze.
Il terzo nodo, spesso rimosso nel dibattito, è il limite geografico e funzionale di queste misure: l’interdizione riguarda il mare territoriale, cioè lo spazio sottoposto a sovranità, mentre il fenomeno migratorio via mare si gioca largamente prima e fuori da quella linea, tra acque internazionali, zone di ricerca e soccorso e aree di cooperazione con altri Stati. Anche il diritto del mare consente in astratto sospensioni temporanee del passaggio inoffensivo in aree determinate del mare territoriale per ragioni di sicurezza, come prevede l’art. 25, par. 3, della Convenzione di Montego Bay del 1982 sul diritto del mare, il che dimostra ancora una volta che la categoria giuridica è quella della sospensione o limitazione del passaggio, non quella del “blocco” in senso proprio e, soprattutto, che la misura resta confinata entro il perimetro delle acque territoriali, senza poteri automatici di proiezione coercitiva nelle acque altrui o in alto mare.
Il quarto nodo è quello che trasforma il presunto “blocco navale” in bluff politico: quando davvero si tenta di spostare l’azione verso l’intercettazione in alto mare e verso respingimenti o “riaccompagnamenti” verso Paesi terzi, entrano in gioco vincoli durissimi di diritto internazionale dei diritti umani e del diritto dell’asilo, perché la giurisdizione può radicarsi anche a bordo delle unità statali e perché il principio di non-refoulement opera anche in mare, come chiarito dalla Corte EDU nel caso Hirsi Jamaa contro Italia, che ha condannato i respingimenti verso la Libia del 2009. In altre parole, la politica promette un risultato che presupporrebbe, per diventare effettivo, pratiche giuridicamente ad alto rischio di illegittimità internazionale, mentre il testo di cui si discute, almeno per come viene descritto, resta prudentemente nel recinto dell’interdizione amministrativa del mare territoriale, cioè nel campo in cui lo Stato è già armato di strumenti, e in cui quegli strumenti, proprio perché sono ciò che sono, non possono produrre l’effetto “tappo” evocato dalla propaganda.
Il risultato finale è un paradosso: si vende come “blocco navale” una misura che giuridicamente assomiglia a una sospensione o limitazione del transito in aree del mare territoriale, che è cosa diversa, molto più modesta e in buona parte già praticabile, e si tace che l’unica parte davvero “decisiva” per bloccare le partenze, cioè l’azione coercitiva fuori dalle acque territoriali, non è liberamente disponibile per un singolo Stato in tempo di pace senza urtare il diritto internazionale, le competenze degli Stati costieri, gli obblighi di soccorso e il divieto di respingimenti collettivi. Così il disegno di legge diventa un manifesto politico camuffato da innovazione normativa: promette un evento, il “blocco”, consegna un procedimento, l’interdizione temporanea, e soprattutto prova a far passare per novità ciò che l’ordinamento conosce già, con l’unico vero surplus che conta in politica, la forza di uno slogan.
Il punto decisivo è che serviva una procedura di frontiera davvero automatica per le domande manifestamente infondate, capace di chiudere l’istruttoria in pochi giorni e di concentrare subito la convalida giurisdizionale, così che il ricorso non diventasse lo strumento ordinario di permanenza di fatto. In parallelo occorreva una regia nazionale unica per identificazione e rimpatri, con catena di comando e risorse proprie, in grado di prendere in carico la persona dallo sbarco fino all’esecuzione, evitando la frammentazione tra uffici e i tempi morti dei passaggi ripetitivi. A ciò andava affiancato un piano vincolante sui CPR come infrastruttura stabile e non episodica, con standard uniformi, capienza realmente funzionante, presidi sanitari e un raccordo strutturale con i consolati, perché senza documenti rapidi il trattenimento resta improduttivo. Sul versante operativo era indispensabile imporre l’identificazione completa entro 48 ore, sostenuta da un fascicolo digitale unico e da banche dati pienamente interoperabili, con responsabilità chiare quando la filiera si blocca senza giustificazione.
Infine, per rendere credibile l’alternativa tra ingresso regolare selettivo e rimpatrio effettivo, serviva un attacco non simbolico alle filiere interne dell’irregolarità e una disciplina post diniego che imponesse presa in carico immediata e misure proporzionate, fino al trattenimento nei casi di concreto rischio di fuga.
Daniele Trabucco
