Il futuro del sistema idroelettrico bellunese: una sfida per la comunità

Belluno, 02/07/2026 – Sì è tenuta stamane nella sala riunioni dell’Appia di Belluno la conferenza sul futuro del sistema idroelettrico bellunese.

La scadenza del 2029 si avvicina. Un gruppo di cittadini attivi accende il dibattito su un bene strategico, chiedendo trasparenza e un ruolo centrale per la comunità dolomitica nella gestione delle risorse idriche.

Il destino dell’idroelettrico veneto si gioca in provincia di Belluno. Con le concessioni per le grandi derivazioni in scadenza al 31 marzo 2029, e quelle per le piccole al 31 luglio dello stesso anno, si apre una finestra temporale decisiva per il futuro economico e ambientale del territorio dolomitico. Una partita che non riguarda solo la produzione energetica, ma la sovranità su una risorsa naturale primaria.

A sollevare il tema sono tre cittadini bellunesi – dr Tommaso Pettazzi, dr Filiberto Dal Molin e Diego Cason, sociologo – che, in una recente presa di posizione, hanno sottolineato come sia riduttivo inquadrare l’acqua e il sistema fluviale esclusivamente attraverso la lente del profitto.

La provincia di Belluno, che detiene oltre il 70% della potenza nominale concessa nelle grandi derivazioni regionali, vive una situazione di paradosso: produce energia su larga scala, mentre il resto del Veneto soffre di un cronico deficit energetico. Questa disparità, unita alla consapevolezza che l’acqua è un bene pubblico inalienabile, sancito dal Codice dell’Ambiente e confermato dalla volontà popolare espressa nel referendum del 2011, spinge i promotori a invocare un cambio di paradigma.

Il panorama normativo è definito dai proponenti un vero “ginepraio”, tra direttive europee sulla concorrenza, normativa statale e leggi regionali. La sfida, secondo Cason e compagni, è evitare di subire passivamente modelli esterni, come quello proposto dalla Lombardia (la cosiddetta “quarta via”), che mirerebbe a favorire esclusivamente le imprese energivore locali, rischiando di cristallizzare il monopolio dell’attuale gestore.

Al contrario, la proposta bellunese punta a una gestione che veda la Provincia e la comunità locale in prima linea. Gli strumenti esistono: il partenariato pubblico-privato e, soprattutto, la costituzione di società a capitale misto. In questa visione, la Provincia di Belluno dovrebbe mantenere la maggioranza pubblica, garantendo il controllo strategico sulla risorsa pur avvalendosi di competenze tecniche del settore privato.

I numeri citati nel documento sono eloquenti: il valore stimato della produzione idroelettrica veneta si aggira tra 1,3 e 1,4 miliardi di euro l’anno, con profitti quantificabili in 350-400 milioni. Gestire direttamente una quota di questi flussi significherebbe per Belluno una svolta epocale, superando la semplice logica dei canoni e dei sovracanoni.

Tuttavia, l’appello dei tre cittadini non è solo una rivendicazione contabile. È una chiamata alla responsabilità politica:

• Trasparenza: i cittadini esigono di essere informati costantemente sull’evolversi della situazione.

• Centralità: si richiede l’applicazione concreta dell’articolo 15 dello Statuto del Veneto, che riconosce alla Provincia di Belluno forme di autonomia amministrativa e finanziaria in materia di risorse idriche ed energetiche.

• Visione comune: l’acqua deve essere gestita nell’interesse comune regionale, evitando però che ciò si traduca nell’ennesimo svantaggio per la comunità di montagna.

Il cammino verso il 2029 è irto di insidie: mancano ancora dati certi sullo stato di manutenzione delle dighe e dei canali, sulla capacità reale dei bacini e sulle reali dinamiche finanziarie dei grandi gruppi industriali attuali. Nonostante ciò, l’esistenza di un risparmio privato bellunese che ammonta a circa 13 miliardi di euro suggerisce che le risorse per un investimento locale esistano, a patto di trovare la volontà politica per convogliarle.

“La politica senza chiarezza, trasparenza e partecipazione non può raggiungere gli obiettivi ambiziosi che questa partita esige”, concludono Pettazzi, Dal Molin e Cason. Il messaggio è chiaro: per i Bellunesi è giunto il momento di passare da spettatori del proprio destino energetico a protagonisti attivi.

L’approfondimento * di Diego Cason

Il destino futuro del sistema idroelettrico veneto tra efficienza e parziale autonomia energetica

Siamo qui perché avvertiamo la responsabilità di cui ci facciamo carico in vista della scadenza (31 marzo 2029 per le grandi derivazioni e il 31 luglio 2029 per le piccole derivazioni – 3.000kW) delle concessioni per l’utilizzo delle risorse idriche al fine della produzione di energia idroelettrica.

L’acqua è un bene comune

Considerare l’acqua dei fiumi e dei bacini naturali o artificiali come un semplice fattore di produzione economico è riduttivo. Per la provincia di Belluno il sistema idrografico è sempre stato un fattore essenziale per il suo sviluppo economico, ma non solo.

I fiumi svolgono molte funzioni, tutte ad elevato valore sociale prima ancora che economico. Esse sono la ritenzione delle piogge meteoriche, il potere di auto depurazione, sono corridoi ecologici ad alta biodiversità, sono filtri delle fasce riparie. Anche la struttura del sistema Idro elettrico così come si è venuto a costituire svolge diverse funzioni oltre a quella della produzione di energia, apri esempio serve per la laminazione e per il controllo delle piene, serve a raccogliere e portare nella pianura veneta l’acqua necessaria per l’irrigazione agricola, ecc. Per questo motivo la direttiva quadro sulle acque numero 60 del 2000 dell’Unione europea considera il ciclo naturale dell’acqua come un insieme naturalistico integrato.

Non è difficile comprenderne il motivo visto che gli usi dell’acqua messi in ordine gerarchico secondo le norme europee italiane e regionali sono:

1. gli usi civili in primis la tutela della potabilità delle acque;
2. l’uso agricolo soprattutto irriguo per la coltivazione di cibo per l’alimentazione umana;
3. l’uso industriale che impone un adeguato trattamento dei reflui per recuperare l’acqua alle sue funzioni naturali;
4. l’uso per la produzione di energia idroelettrica;

Nel diritto italiano ed europeo, l’acqua è definita come bene pubblico primario e diritto umano inalienabile. La sua gestione è un servizio pubblico essenziale, sottratto alle logiche di profitto e orientato a garantire l’accesso universale, tutelando la risorsa nell’interesse delle generazioni future.

Giuridicamente appartiene ai beni del demanio pubblico e, ai sensi dell’art. 144 del Codice dell’Ambiente (D.Lgs. 152/2006) e del Testo Unico sulle leggi sanitarie (Regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265), tutte le acque superficiali e sotterranee sono pubbliche e appartengono al demanio dello Stato. L’acqua però è anche un diritto della persona umana, perciò, è stata definita come “bene comune”, ossia un’utilità funzionale all’esercizio dei diritti fondamentali e al libero sviluppo della persona, che deve essere tutelata anche per chi deve ancora nascere. Ecco perché le leggi privilegiano l’affidamento del servizio a soggetti interamente pubblici, limitando la logica della concorrenza di mercato (art. 141 del Codice dell’Ambiente). Questa disciplina non è solo il frutto del legislatore ma l’esito di un referendum che nel 2011 propose “l’abrogazione della norma che consentiva di affidare la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica solo a soggetti privati o a società di diritto pubblico con partecipazione azionaria di privati, consentendo la gestione in house solo in casi eccezionali (art 23-bis del d.l 25 giugno 2008, n.112, così come risultante a seguito della sentenza n. 325 del 2010 della Corte costituzionale). Dall’altro, l’abrogazione parziale della norma che stabiliva la determinazione della tariffa per l’erogazione dell’acqua, nella parte in cui includeva, nella determinazione della stessa, anche la remunerazione del capitale investita dal gestore (comma 1 art. 154, D.lgs. 152/2006).[1]

Da questo deriva la natura pubblica del servizio idrico integrato che è costituito “dall’insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civici di fognatura e di depurazione delle acque reflue…” che uno degli scopi dei consorzi dei bacini imbriferi montani ma anche il DGR n. 1463 del 12 dicembre 2024 per la promozione del Contratto di Fiume sulla Piave. In attuazione di quello che il World Water Forum definì nel 2001, i Contratti di Fiume (CdF) come forme di accordo che permettono di “adottare un sistema di regole in cui i criteri di utilità pubblica, rendimento economico, valore sociale, sostenibilità ambientale che intervengono per individuare soluzioni efficaci per la riqualificazione di un bacino fluviale”.

Con DGR n. 574 del 04/05/2021 la Giunta regionale del Veneto aveva già approvato uno schema di convenzione tra Regione del Veneto e l’Autorità di Bacino Distrettuale delle Alpi Orientali per le attività connesse al CdF per la sicurezza idraulica nel bacino del Piave.

Essenziali riferimenti normativi europei, italiani e regionali

La disciplina giuridica relativa alle concessioni di beni pubblici è un autentico ginepraio ed è molto complicato estrarne i criteri di orientamento dell’agire, sia per il privato sia per l’ente pubblico che intende partecipare ai bandi di concessione, sia per la Regione che deve predisporre ed emettere i bandi. La questione è così ingarbugliata che è materia frequente dell’attività dei Tribunali amministrativi regionali, del Consiglio di Stato e della Corte di giustizia europea. I quali tentano di mettere ordine nelle diverse discipline, spesso complicando ulteriormente l’insieme delle norme di riferimento. In quest’ambito possiamo solo fare alcuni brevi cenni.

Cos’è una concessione?

• La concessione è il provvedimento amministrativo con cui la P.A. attribuisce ex novo ai destinatari diritti, poteri e facoltà di cui la medesima è titolare (concessione traslativa) o che sorgono con la stessa concessione (concessione costitutiva). Nel caso delle concessioni e idroelettriche rientriamo nel primo tipo.
• La concessione costituisce espressione di cura diretta e immediata degli interessi pubblici, che avviene attraverso le attività esperite dal privato concessionario.
• L’accrescimento della sfera giuridica del privato concessionario ha funzione strumentale e servente rispetto alla realizzazione dell’interesse pubblico cui è preposta ex lege l’amministrazione concedente.
• L’amministrazione usa lo strumento concessorio, al fine di collaborare con il privato, per garantire alla collettività un migliore perseguimento degli interessi pubblici, i quali, altrimenti, non sarebbero garantiti dall’amministrazione con la propria organizzazione e i propri mezzi o, pur essendo garantiti, lo sarebbero in modo antieconomico, inefficace e inefficiente, in aperta violazione del principio di buon andamento e buona amministrazione di cui all’art. 97 Cost.

Che tipo di bene è l’acqua?

Giuridicamente l’acqua è un bene demaniale (CC 822) ma l’Unione europea cerca di imporre sempre maggiori aperture al mercato; dall’altro la tutela della risorsa idrica impone scelte che collidono con l’interesse imprenditoriale alla massimizzazione del profitto ritratto dalla gestione dell’asse fluviale. Si tratta, infatti, di uno dei casi in cui il bene oggetto di disciplina influenza maggiormente le norme di diritto positivo che lo riguardano. L’acqua è uno dei beni demaniali più rilevanti: a partire dal diritto civile esso gode di una disciplina speciale. Si tratta, nell’essenza, di un patrimonio comune che trascende la singola potestà statale, ove l’asse fluviale si espanda oltre il confine del singolo paese. Gli obbiettivi di transizione ecologica imposta dall’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza – PNRR, l’acqua dolce è anche una risorsa che deve sempre più essere sfruttata per consentire l’abbattimento dell’approvvigionamento da fonti energetiche di matrice fossile. La crisi politico-energetica iniziata nel 2021 e quella in corso ha dimostrato la capitale importanza della progressiva emancipazione dall’approvvigionamento energetico estero, il che ha ulteriormente aumentato l’attenzione verso l’idroelettrico.

Già questa premessa impone la necessità di interrogarsi sull’uso della risorsa idrica alla luce dei cambiamenti climatici in atto, per fare scelte normative conseguenti le più idonee possibili a governare le complessità che ne derivano, anche integrando aspetti collegati come quello del dissesto idrogeologico, della forestazione, dell’agricoltura e del turismo.

A La normativa europea

• Il primo riferimento è la Direttiva 2000/60/CE, che fissa gli standard ambientali per proteggere fiumi, laghi e falde, e la direttiva per l’acqua potabile UE 2020/2184.
• Il secondo riferimento è la direttiva Bolkestein (Direttiva UE 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006) relativa ai servizi nel mercato interno impone la messa a gara pubblica per l’assegnazione delle concessioni e autorizzazioni relative a servizi e beni pubblici. Su questo la normativa vigente è inderogabile per le grandi derivazioni idroelettriche. Per i grandi impianti, le istituzioni e la giurisprudenza concordano sull’obbligo di procedure a evidenza pubblica. Il rinnovo automatico è considerato illegittimo perché viola i principi di libera concorrenza e di non discriminazione sanciti dal diritto europeo.
• Per le piccole derivazioni si attende il pronunciamento della Corte di giustizia europea che appare contraria all’estensione della norma a questo settore. Evitare le gare per assegnare liberamente le concessioni è irrealistico e bene ha fatto la Giunta regionale ad affidare una consulenza per comprendere con esattezza che tipo di bando fare e che tipo di opportunità ci sono per gli enti locali di partecipare al Capitale sociale e alla gestione di una società partecipante alla gara.

B La normativa italiana

• La disciplina giuridica italiana parte dal Codice dell’ambiente: in particolare il D.P.R. 18 febbraio 1999, n. 238, Regolamento recante norme per l’attuazione di talune disposizioni della legge 5 gennaio 1994, n. 36 “Galli, Disposizioni in materia di risorse idriche”, che sanciva che “Appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico tutte le acque sotterranee e le acque superficiali, anche raccolte in invasi o cisterne.” Superato poi dal dall’articolo 144 del D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 “Norme in materia ambientale” che al comma 1 dispone: “Tutte le acque superficiali e sotterranee, ancorché non estratte dal sottosuolo, appartengono al demanio dello Stato.” e dall’art.144 e ss. del d.lgs. n. 152/2006.[2]

L’acqua pubblica, immessa in canali o conservata in bacini, non perde la sua natura giuridica di bene demaniale: essa, infatti, è derivata (sottratta) per il tempo e secondo il modo disciplinato dalla concessione dal luogo ove naturalmente si trova per essere destinata ad un uso speciale in favore del concessionario, essendo stato ritenuto tale uso compatibile con il pubblico interesse. Al termine della concessione, se viene meno il diritto del privato a derivare ed utilizzare l’acqua demaniale, le opere realizzate ed esercite dal privato in forza della concessione sottostanno al destino per essi previsto dalla legge medesima:

– per le grandi derivazioni (art. 25, 28 29, 31 del T.U. 1775/1933), le opere passano in proprietà della P.A. (sia le opere in alveo demaniale che le opere di adduzione distribuzione ed utilizzazione);

– per le piccole derivazioni, la P.A. ha il diritto di ritenere gratuitamente le opere realizzate sull’alveo, sulle sponde o sulle arginature (opere di derivazione, estrazione e raccolta) o di obbligare l’ex concessionario a demolirle e ripristinare lo stato dei luoghi. Nulla viene detto delle opere fuori alveo (opere di adduzione, distribuzione ed utilizzazione) il cui destino pertanto non è disciplinato dal T.U. 1775/1933 e che restano quindi assoggettate alle disposizioni del Codice civile.

Attenzione: Sono considerati pubblici e demaniali in forza di una specifica disposizione normativa, ancorché chiaramente artificiali, i canali di bonifica realizzati dallo Stato o dalla P.A. direttamente ovvero mediante i Consorzi di Bonifica secondo le disposizioni del Regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215 “Nuove norme per la bonifica integrale”. In tali canali vi scorrono le acque pubbliche che essi stessi provvedono a drenare e ad allontanare dai terreni più depressi recapitandoli in altri corsi d’acqua pubblici. La polizia delle acque limitatamente ai già menzionati canali si esercita sulla base della speciale normativa di cui al R.D. 8 maggio 1904, n. 368 “Regolamento sulle bonificazioni delle paludi e dei terreni paludosi”.

• Ad essa si affianca La Riforma Madia sulle società partecipate che è contenuta nel Decreto Legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica), attuativo della Legge Delega 7 agosto 2015, n. 124, parte qui è particolarmente rilevante poiché il nostro intervento riguarda proprio l’opportunità di costituire una società pubblica privata quindi partecipata per la gestione diretta del sistema idroelettrico Veneto. Nel settore delle concessioni idroelettriche, questo decreto interagisce in modo determinante quando gli enti pubblici (come Regioni o consorzi) scelgono di non affidare le grandi derivazioni tramite gara pubblica a terzi, ma optano per forme di gestione pubblica o mista.

Il Ddl Concorrenza stabilisce che siano le regioni e non lo Stato a fissare i criteri delle gare di assegnazione. Resta quindi la regionalizzazione delle procedure per il rinnovo delle concessioni delle centrali idroelettriche, che avrebbero dovuto iniziare dal 31 dicembre 2023. Riguardo gli impianti con concessione in scadenza entro fine 2024, le regioni hanno accordato una proroga fino a settembre 2025 ai concessionari, in attesa di completare le nuove procedure di assegnazione. I concessionari uscenti, inoltre, potranno ottenere un indennizzo sugli investimenti per la parte non ammortizzata.[3]

C La normativa veneta

In Veneto, le concessioni idroelettriche sono regolate principalmente da due testi normativi fondamentali, a seconda della potenza e della dimensione dell’impianto

• Per le grandi derivazioni la normativa principale è la Legge Regionale 4 novembre 2022, n. 24, che disciplina le procedure di assegnazione e rinnovo alla scadenza, stabilendo che le opere passino in proprietà alla Regione, nella quale all’art 6 Modalità di affidamento della concessione scrive: 1. La Giunta regionale ricorre alla procedura ad evidenza pubblica di cui al comma 1 bis, lettera a) dell’articolo 12 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 oppure, con provvedimento motivato, può avviare le procedure ad evidenza pubblica di cui al comma 1 bis, lettera b) dell’articolo 12 del medesimo decreto, in ragione delle specificità territoriali, tecniche ed economiche della singola concessione idroelettrica o dell’accorpamento di più concessioni preesistenti. L’affidamento a società partecipate avviene nel rispetto delle disposizioni di cui al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 “Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica.” L’articolo nove della stessa legge definisce le procedure in caso di assegnazione a società con capitale misto pubblico e privato ed è sicuramente la parte lavorativa regionale più rilevante per noi, perciò, lo trascriviamo:

Art. 9 Procedure in caso di assegnazione a società a capitale misto pubblico privato.

1. Nel caso la concessione sia assegnata a società a capitale misto pubblico privato, entro sei mesi dalla verifica della relazione di fine concessione l’amministrazione procedente predispone il progetto di utilizzazione e avvia le procedure di valutazione di impatto ambientale, se dovute.
2. Terminate le procedure di valutazione di impatto ambientale si procede alla pubblicazione del bando per l’individuazione del socio privato, in conformità a quanto disposto dall’articolo 12, comma 1-ter, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79.
3. Conclusa la fase valutativa dei progetti-offerta di cui alla lettera e) del comma 1 dell’articolo 11, l’amministrazione procedente indice la conferenza dei servizi di cui all’articolo 8, comma 2.
4. Ai fini del presente articolo la Giunta regionale è autorizzata a costituire una o più società per azioni o società a responsabilità limitata a partecipazione mista pubblico privata alle quali affidare la gestione di grandi derivazioni di acqua a scopo idroelettrico.

 Per le piccole derivazioni: Il riferimento è la Legge Regionale 3 luglio 2020, n. 27, recentemente modificata dalla Legge Regionale 10 febbraio 2025, n. 1 (la quale è intervenuta prorogando i termini delle piccole concessioni in assenza di un quadro normativo nazionale definitivo), ma qui la trascuriamo.

• Legge Regionale n. 1 del 10 febbraio 2025 Modifiche alla legge regionale 3 luglio 2020, n. 27 “Disposizioni in materia di concessioni idrauliche e di derivazioni a scopo idroelettrico” in materia di piccole e grandi derivazioni a scopo idroelettrico.
• Ma va considerata anche la Legge Regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1 all’art 15 comma 5 dice: La Regione, ferma la salvaguardia delle esigenze di carattere unitario, conferisce con legge alla Provincia di Belluno, in considerazione della specificità del suo territorio transfrontaliero e interamente montano nonché abitato da significative minoranze linguistiche, forme e condizioni particolari di autonomia amministrativa, regolamentare e finanziaria in particolare in materia di politiche transfrontaliere, minoranze linguistiche, governo del territorio, risorse idriche ed energetiche, viabilità e trasporti, sostegno e promozione delle attività economiche, agricoltura e turismo.
• Lo Statuto del Veneto ha trovato attuazione con l’emissione della Legge Regionale n. 25 del 8 agosto 2014 nella quale conferma all’articolo 13 comma 1 le forme di autonomia con gli oggetti già previsti in Statuto.[4]

D La Quarta via lombarda

La Lombardia ha già diverse concessioni in gestione con società pubbliche e private regionali; perciò, ha proposto di attuare una quarta via a proposto di attuare una quarta via di riassegnazione delle concessioni. Il meccanismo prevede la cessione del 15% della produzione idroelettrica a prezzo calmierato alle imprese energivore situate nelle regioni dove sorgono gli impianti. Una misura che, secondo l’opinione della maggioranza del consiglio regionale lombardo, punta a rafforzare la competitività dei comparti industriali ad alto consumo energetico, pilastri del sistema produttivo lombardo e contributori determinanti del PIL nazionale.: un equilibrio tra risorsa e manifattura che ora cerca nuove regole stabili. Seguire la Lombardia su questa strada non avendo società pubbliche e private già in esercizio del sistema Idro elettrico Veneto è un autentico suicidio. Non è un caso che questa proposta sia sostenuta sia da Confindustria sia dall’Enel.[5] Proposta nasce in alternativa per l’urgenza di agire, data dalla scadenza delle concessioni, L’urgenza di agire, data dalla scadenza delle concessioni, come alternativa in proroga delle singole opzioni di riassegnazione, che può avvenire, secondo la normativa attuale, attraverso tre modalità – procedure competitive, società miste pubblico-private e partenariati pubblico-privati  normativa attuale, attraverso tre modalità – procedure competitive, società miste pubblico-private e partenariati pubblico-privati e in sostanza consiste nel rinnovo/rimodulazione delle condizioni di esercizio a fronte di un piano industriale, e una complessiva armonizzazione ed equilibrio dell’attuale assetto dei canoni. Ovvero, si tratta di garantire il monopolio Enel in spregio alle norme sulla concorrenza E ai diritti delle comunità dei bacini in riferì di gestire direttamente il proprio patrimonio idrografico per colmare il divario nei processi di sviluppo con i territori di pianura.

I possibili percorsi di assegnazione delle concessioni

In merito alle modalità di assegnazione delle concessioni, l’art. 12 del D.lgs. 79/99 così come modificato dalla DL 135/18, convertito in L. 12/2019 ci sono tre diverse opzioni per assegnare le concessioni:

– Assegnarle a ad operatori economici terzi individuati attraverso l’espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica;

– Assegnarle mediante forme di partenariato pubblico-privato, Il PPP è una collaborazione a lungo termine tra la Pubblica Amministrazione (PA) e soggetti privati. Lo scopo è finanziare, costruire e gestire infrastrutture o fornire servizi di pubblico interesse, condividendo risorse, competenze e rischi. Sono regolate dal Codice dei Contratti Pubblici ai sensi degli articoli 179 e seguenti del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici). L’affidamento a società partecipate deve comunque avvenire nel rispetto delle disposizioni di cui al d.lgs. 175/19 agosto 2016 (attualmente il D.lgs. 36/2023), che stabilisce le regole per:

Il trasferimento del rischio operativo: il privato deve assumersi una quota significativa del rischio (di costruzione o di domanda) per giustificare l’operazione.

La durata del contratto: limitata al tempo necessario per recuperare gli investimenti e remunerare il capitale

Il finanziamento: prevede l’apporto totale o parziale di capitali da parte del partner privato.

le operazioni di PPP di particolare rilevanza economica (di interesse statale o con contributi a carico dello Stato) sono soggette al parere del Nucleo di consulenza per l’Attuazione delle linee guida per la Regolazione dei Servizi di pubblica utilità (NARS), organo collegiale coordinato dal Capo del DIPE; il NARS, inoltre, è l’organo deputato ad esprimere parere per le revisioni delle concessioni e dei relativi piani economico-finanziari.

– Assegnarle a società miste pubblico-private che sono società di capitale (S.p.A. o S.r.l.) costituite da uno i più enti pubblici e da uno o più soggetti privati per gestire servizi di interesse generale o realizzare opere pubbliche. La loro disciplina in Italia è regolata dal Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica (D.lgs. 175/19 agosto 2016) e dal Codice dei Contratti Pubblici. Le regole più rilevanti sono:

Il socio privato non può essere scelto direttamente, ma attraverso un’unica gara pubblica che seleziona il partner industriale e, contemporaneamente, gli affida l’appalto o la concessione del servizio e la quota di partecipazione che non può essere inferiore al 30%. L’attività della società deve essere limitata ed esclusiva per la realizzazione dell’opera o la gestione del servizio per cui è stata costituita.

Secondo la teoria oggettiva, il servizio è pubblico in quanto rientra tra i compiti dell’amministrazione pubblica, centrale o statale, potendo essere esercitato anche da un soggetto privato nell’ambito di una regolamentazione dell’attività che ne garantisca i requisiti e il raggiungimento di finalità politiche e/o sociali. Un servizio pubblico deve avere tre elementi:

– il riconoscimento formale del servizio alla pubblica amministrazione o per effetto di una scelta autonoma di assunzione del servizio da parte della pubblica amministrazione o per effetto di legge;

– la finalità della soddisfazione di esigenze della collettività;

– la presenza di una organizzazione del servizio, che specifichi le modalità di gestione.

La disciplina comunitaria inquadra i servizi pubblici in due categorie: «servizi di interesse generale» (SIG) e «servizi di interesse economico generale» (SIEG). In entrambe le categorie prevede una piena discrezionalità e competenza da parte degli Stati membri di individuare quali e quante prestazioni, sia a livello locale che nazionale, siano da considerarsi di interesse generale e poi abbiano o meno rilevanza economica.

I servizi di interesse economico generale suddivisi al loro interno in:

1. a) erogati in regime di mercato; di fronte alla controprestazione di erogazione di un bene o servizio di interesse economico generale (comunicazioni, trasporti, energia, forniture idriche)
2. b) suscettibili di essere erogati in regime di mercato, ma che di fatto non lo sono, per motivi politici, sociali o comunque macroeconomici; Servizi privi di interesse economico (sistemi scolastici obbligatori, la protezione sociale, la sanità, funzioni che si collegano alla potestà pubblica come la sicurezza, la giustizia, la difesa).

In ambito locale, vi può essere l’affidamento del servizio a seguito di procedure di gara ad evidenza pubblica, con possibilità di affidamento in house a società interamente pubblica, a particolari condizioni. Questa scelta va supportata da una qualificata motivazione che illustri le ragioni del mancato ricorso al mercato e i potenziali benefici per la collettività in termini di qualità del servizio, dei costi dei servizi per gli utenti, dell’impatto sulla finanza pubblica, nonché sugli obiettivi di universalità, di socialità, di accessibilità dei servizi e di tutela dell’ambiente.

La disciplina di riferimento impone paletti molto rigidi per tutelare la concorrenza e garantire l’interesse pubblico:

Gara a doppio oggetto: La scelta del socio privato e l’affidamento della concessione/servizio avvengono simultaneamente tramite un’unica procedura a evidenza pubblica

Quote di partecipazione: La quota del partner privato non può essere inferiore al \(30\%\).

Requisiti del socio: Il socio privato non è un semplice investitore finanziario, ma deve possedere specifici requisiti di qualificazione ed esperienza tecnica nel settore energetico.

Gestione degli impianti: La società provvede in via diretta alla gestione dell’impianto idroelettrico per almeno il \(70\%\) del proprio valore.

Normativa di settore (D.lgs. 175/2016): Queste società sono tenute a rispettare i vincoli di efficienza, gestione oculata e trasparenza previsti per le partecipate pubbliche. Il modello è particolarmente rilevante per le grandi derivazioni idroelettriche, dove le Regioni (titolari delle funzioni sul demanio idrico) possono utilizzare la SPP per mantenere il controllo strategico sulla risorsa pur affidando la gestione operativa e gli investimenti di ammodernamento a operatori del mercato. [6]

La disciplina di riferimento impone paletti molto rigidi per tutelare la concorrenza e garantire l’interesse pubblico: [1]

• Gara a doppio oggetto: La scelta del socio privato e l’affidamento della concessione/servizio avvengono simultaneamente tramite un’unica procedura a evidenza pubblica.
• Quote di partecipazione: La quota del partner privato non può essere inferiore al 30%.
• Requisiti del socio: Il socio privato non è un semplice investitore finanziario, ma deve possedere specifici requisiti di qualificazione ed esperienza tecnica nel settore energetico.
• Gestione degli impianti: La società provvede in via diretta alla gestione dell’impianto idroelettrico per almeno il 70% del proprio valore.
• Normativa di settore (D.lgs. 175/2016): Queste società sono tenute a rispettare i vincoli di efficienza, gestione oculata e trasparenza previsti per le partecipate pubbliche.

Il modello è particolarmente rilevante per le grandi derivazioni idroelettriche, dove le Regioni (titolari delle funzioni sul demanio idrico) possono utilizzare la SPP per mantenere il controllo strategico sulla risorsa pur affidando la gestione operativa e gli investimenti di ammodernamento a operatori del mercato.

Sono modelli in fasi di studio in Umbria[7], in Friuli, e nelle Marche e già realizzate e funzionanti nelle province autonome di Trento e Bolzano.

5 Quando si parla di idroelettrico in Veneto, in realtà si parla di Belluno. La potenza nominale concessa nelle grandi derivazioni nell’intera regione è pari a 427.103 kW, di cui 359.197 kW in provincia di Belluno (oltre il 70% della potenza riferita alle opere di presa). Su 34 concessioni complessive, 23 hanno opera di presa in provincia di Belluno (dato che sale a 25 considerando anche opere di presa in provincia di Trento, per oltre 80.000 kW). Il sistema comprende inoltre 32 centrali, 16 dighe, 29 dighe minori, vasche di carico e traverse e 2 impianti di pompaggio.

6 I benefici oggi previsti dalla normativa (canoni e sovracanoni, energia gratuita): un ordine di grandezza orientativo stima che il territorio bellunese “attivi” circa 28 milioni di euro l’anno di voci fisse, a cui si possono aggiungere, circa 20 milioni (parte variabile e monetizzazione dell’energia gratuita), per un totale prudenziale vicino a 50 milioni l’anno. La quota di energia gratuita è stimata in circa 75 GWh, pari al consumo annuo di circa 30.000 famiglie. (fonte BIM Consorzio)

7 I ricavi, il valore della produzione dell’idroelettrico Veneto gestito attualmente dall’Enel sono stimabili in circa 1,3 – 1,4 miliardi l’anno e i profitti sono stimabili in circa 350-400 milioni di euro l’anno.

8 A prima vista la gestione del sistema idroelettrico diretta, da parte di un soggetto pubblico, posto sia praticabile dal punto di vista giuridico, economico e gestionale, appare molto più vantaggioso per la comunità bellunese di qualsiasi altra soluzione. Pensare di dividere attraverso l’ente Provincia risorse annue di circa 150 milioni di profitti significa ottenere una quantità di risorse tripla di quella che si spera di ottenere rinegoziando con il valore dei canoni dei sovracanoni e della concessione gratuita di energia.

9 Il sistema idroelettrico e i consumi di energia in Veneto

Il sistema idroelettrico Veneto ha 407 produttori con una Potenza efficiente lorda di circa 1.228 megawatt è una potenza efficiente netta di 1.214 megawatt la cui producibilità media annua e di 4.777 gigawattora, nel 2024 la produzione lorda idroelettrica è stata di 4.843 gigawattora. I calcoli seguenti sono il risultato dell’utilizzo del dato medio. I 4,8 GWh l’anno corrispondono a un potenziale ricavo (considerando il prezzo medio di 1 kWh = 0,35€) pari a 1,672 miliardi di €.

Per calcolare correttamente i ricavi è necessario ricordare che la produzione destinata al consumo è un po’ inferiore (circa l’1%) a quella totale. Il Veneto nel 2023 ha consumato 30.785 gigawattora di energia elettrica, da questo dato si ricava che i veneti spendono ogni anno circa 10,7 miliardi di euro in energia elettrica ovvero circa 2.218 € pro capite l’anno. Questo dato andrebbe ricalcolato in modo corretto considerando anche le utenze dei non residenti ma in questa sede lo trascuriamo. (fonte: Terna)

10 Il sistema idroelettrico e i consumi di energia in provincia di Belluno

Gli impianti in provincia di Belluno producono circa 2,5 GWh l’anno di energia idroelettrica, che equivalgono a un potenziale ricavo (considerando il prezzo medio di 1 kWh = 0,35€) di circa 882 milioni di euro. Il bellunese ne consuma il 40% (circa 1.014 GWh l’anno) e può vendere quasi tutta l’energia non consumata, al netto di quella necessaria per il pompaggio in quota dell’acqua nei momenti di scarsa domanda. Ovviamente il totale del consumo non riguarda solo l’energia idroelettrica ma da tutte le fonti disponibili, comprese quelle di autoproduzione.

Da questo dato si comprende che l’energia costa ogni anno ai bellunesi circa 355 milioni di euro ovvero circa 1.800 € l’anno pro capite. Anche questo dato andrebbe ricalcolato in modo corretto considerando anche le utenze dei non residenti ma in questa sede lo trascuriamo. (fonte: Terna)

11 I saldi energetici in Veneto e in provincia di Belluno

In Provincia c’è un surplus (circa 1.506 GWh l’anno) di energia prodotta rispetto quella consumata. In Veneto la questione si pone in termini opposti dal 2001 e nel 2024 ha richiesto 29.998 GWh e ne prodotti 15.675 GWh (dei quali con un deficit di 14.313 GWh. Ecco perché la Regione desidera alleggerire il debito energetico gestendo direttamente il sistema produttivo idroelettrico bellunese ed ecco perché i bellunesi non dovrebbero permetterle di farlo.

12 Un insieme eterogeneo di problemi

Illudersi che il percorso da seguire da qui al 2029 sia un percorso semplice sarebbe da sciagurati irresponsabili. Ma non ci sono solo i problemi ci sono anche le risorse, nel preparare questa nostra iniziativa abbiamo potuto incontrare diversi imprenditori Bellunese dotati di cospicue risorse, disponibili a partecipare con un proprio investimento alla costituzione di una società pubblica-privata come soci di minoranza. Va considerato che il Bellunese ha una quantità di risparmio privato notevolissimo e oggi giace in investimenti a bassissimo rendimento, un risparmio che in totale raggiungere i 13 miliardi di euro.

• Come costituire una società pubblica e privata nella quale la quota di partecipazione di maggioranza sia del settore pubblico e tra gli enti del settore pubblico la maggioranza sia della provincia di Belluno?
• In che modo costituire una società partecipata che abbia le competenze necessarie per la gestione del sistema Idro elettrico Bellunese in poco più di due anni?
• Le due province autonomi di Trento e di Bolzano hanno già due società partecipate che si occupa della gestione dei loro sistemi idroelettrici, la prima sta cercando di quotare in borsa la propria società mentre la provincia tirolese o una società completamente pubblica che distribuisce notevoli vantaggi all’imprese della popolazione residente.
• Come valutare le difficoltà di questa impresa partecipata se non si conoscono ancora alcune variabili essenziali per valutare il rischio e le opportunità di costruirla?
• Chi sa quant’è la capacità attuale dei bacini artificiali del sistema Idro elettrico Bellunese, e chi è in grado di valutare quale sarebbe l’entità degli investimenti per sdraiare i depositi al fine di ripristinare la capacità degli invasi?
• Chi è in grado di conoscere i dati relativi alla gestione economica e finanziaria dell’idroelettrico e Veneto all’interno della gestione complessiva della produzione di energia attualmente gestita dall’Enel e da altri grandi gruppi industriali?
• In quale stato di manutenzione ordinaria e straordinaria sono gli impianti di carico dei bacini, il sistema dei canali di adduzione delle acque e le centrali del sistema idroelettrico bellunese?
• Come comporre gli interessi della comunità Bellunese con quelli del resto del Veneto e in particolare con quelli dei consorzi irrigui della pianura?

Queste sono alcune delle domande senza risposta che rendono il cammino incerto e pieno di insidie per gli interessi della comunità Bellunese.

Noi siamo tre cittadini privi di potere e ci limitiamo a segnalare quattro questioni:

• la comunità Bellunese deve essere informata passo dopo passo dell’evolversi della situazione in modo da permetterle di orientare le scelte delle proprie istituzioni nella direzione più conveniente per noi.
• La Regione Veneto, in riferimento al sistema idroelettrico regionale, ha finalmente l’opportunità di applicare concretamente l’articolo 15 del suo Statuto, riconoscendo alla provincia di Belluno, e indirettamente alla comunità dolomitica, il ruolo che spetta loro nella gestione del proprio patrimonio idrologico dopo più di un secolo di abusi e di catastrofi.
• L’acqua è un bene comune e pertanto non appartiene ad alcuno in via esclusiva. La comunità Bellunese deve comprendere che la gestione che gli spetta non può essere esercitata in danno al resto delle istituzioni e degli interessi privati veneti. Essa va gestita nell’interesse comune regionale anche se la direzione e l’esercizio del potere di indirizzo spetta prevalentemente alla provincia di Belluno. Ognuno comprende che questo è possibile solo se la gestione di questa partita avviene in modo chiaro e trasparente condividendo gli obiettivi tra tutti i soggetti interessati.
• L’importanza di questa titolarità della gestione non riguarda prevalentemente gli aspetti economici, sui quali si possono raggiungere facilmente accordi per un’equa divisione dei costi e dei ricavi, ma ha a che fare con la crescita della capacità e della consapevolezza di poter gestire gli asset economici principali presenti in provincia per governare e guidare lo sviluppo locale non contro qualcuno ma nell’interesse comune. La provincia come ente ha la necessità vitale di ritrovare una propria centralità nel governo del territorio di cui è l’unico legittimo rappresentante politico, la provincia intesa come comunità ha bisogno di un centro di riferimento per individuare i propri interessi strategici futuri e di una struttura amministrativa competente ed efficiente.

La nostra iniziativa non intende rivendicare alcuna primazia, le decisioni in questo ambito spettano ai rappresentanti politici della comunità Bellunese, certamente non a noi. Tuttavia, la politica senza chiarezza, trasparenza e partecipazione non può raggiungere gli obiettivi ambiziosi che questa partita esige nell’interesse di tutti.

Sostanzialmente questo appello riguarda proprio questa necessità che è indispensabile per affrontare questo problema in modo responsabile ed efficace. Ci auguriamo che tutti i Bellunesi avvertono la necessità di partecipare a questo processo di scelta da cui dipende una buona parte del futuro economico e sociale di comunità già duramente provate da uno sviluppo rallentato e troppo fragile per garantire gli interessi dei suoi eredi.

[1] A sostegno del referendum nelle prime settimane furono raccolte quasi 200.000 firme, che raggiunsero, infine, il milione e seicentomila complessive. La Corte costituzionale con sentenza n. 24/11, dichiarò l’ammissibilità del referendum e dispose che la scelta di sottrarre alla mano pubblica la gestione del servizio idrico non era affatto dovuta per conformare il diritto interno a quello europeo, ma che anzi proprio il diritto europeo avrebbe potuto costituirne la legittima base giuridica per la gestione pubblica. La valutazione referendaria avvenne riscontrando una larga adesione alle proposte di rimozione della legge dall’ordinamento e il referendum fu vinto con oltre il 90% dei SI.

[2] 1. Tutte le acque superficiali e sotterranee, ancorché non estratte dal sottosuolo, appartengono al demanio dello Stato.

2. Le acque costituiscono una risorsa che va tutelata ed utilizzata secondo criteri di solidarietà; qualsiasi loro uso è effettuato salvaguardando le aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale.
3. La disciplina degli usi delle acque è finalizzata alla loro razionalizzazione, allo scopo di evitare gli sprechi e di favorire il rinnovo delle risorse, di non pregiudicare il patrimonio idrico, la vivibilità dell’ambiente, l’agricoltura, la piscicoltura, la fauna e la flora acquatiche, i processi geomorfologici e gli equilibri idrologici.
4. Gli usi diversi dal consumo umano sono consentiti nei limiti nei quali le risorse idriche siano sufficienti e a condizione che non ne pregiudichino la qualità.

[3] L’art. 7 della Legge 5 agosto 2022, n. 118 (La legge sulla concorrenza 2021), in linea con i principi enunciati nel PNRR, ha portato una serie di modifiche alla disciplina in materia di concessioni di grande derivazione idroelettrica di cui all’art. 12 del D. Lgs. 16 marzo 1999, n. 794 (il c.d. “decreto Bersani”).

[4] Con Legge regionale del 10 febbraio 2025, n. 1, recante “Disposizioni in materia di concessioni idrauliche e di derivazioni a scopo idroelettrico”, la Regione Veneto ha completato l’intervento in materia di concessioni idroelettriche, modificando la Legge regionale del 3 luglio 2020, n. 27, ed in particolare sull’art. 4 della medesima. In vigore dal 14 febbraio 2025, giorno della pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Veneto, la previsione normativa introduce una fondamentale proroga per l’esercizio delle piccole derivazioni a scopo idroelettrico scadute: il precedente testo fissava il termine di scadenza nella data del 31 luglio 2024 ma, per effetto della novella, tale termine è stato sostituito con il termine del “31 luglio 2029”. La LR n. 1/2025 opera una proroga di ben cinque anni per le piccole concessioni scadute nel luglio del 2024, nell’ottica di riservare allo Stato un tempo tecnicamente “sufficiente” per l’individuazione e l’attuazione di un’adeguata disciplina regolatoria finalizzata alle assegnazioni delle piccole derivazioni idroelettriche, come ritenuto dal Consiglio regionale. Perché: “non possiamo lasciare scoperto un servizio essenziale come la produzione elettrica, [specialmente] se consideriamo quanto siano problematiche per l’ambiente e costose economicamente altre forme di approvvigionamento energetico, in primis quelle provenienti da combustibili fossili”. La stessa Legge regionale n. 1/2025, interviene anche sulle concessioni per i grandi impianti, rimettendo alla Giunta regionale la possibilità di consentire alle sole concessioni scadute in data anteriore al 31 dicembre 2024, la prosecuzione temporanea, da parte del concessionario, dell’esercizio degli impianti di grande derivazione ad uso idroelettrico per il tempo che si ritiene necessario per il completamento delle procedure di attribuzione delle stesse grandi derivazioni idroelettriche. Una previsione normativa di natura “transitoria”, la cui introduzione, ma il Consiglio dei Ministri, nella seduta del 9 aprile, ha disposto l’impugnazione della medesima Legge regionale n. 1/2025, in quanto alcune delle disposizioni ivi contenute si mostrano illegittime rispetto agli articoli 11 e 117, comma 1 e 2, lett. e), della Costituzione: in particolare, il Consiglio ha ritenuto che “la disposizione regionale in esame delinea una specifica ipotesi di rinnovo che esula dai principi concorrenziali, […]viene così cristallizzato il riconoscimento implicito di un rinnovo, in evidente contrasto con i principi di pubblicità, trasparenza e non discriminazione previsti dalla normativa eurounitaria ed in particolare dall’art. 12 della direttiva Bolkenstein che, secondo la costante giurisprudenza […]”.

[5] Studio “Energia dall’acqua, forza e sicurezza del paese: Il ruolo strategico dell’idroelettrico per l’Italia”, realizzato da TEHA in collaborazione con Enel, presentato alla 51° edizione del Forum “Lo Scenario di oggi e di domani per le strategie competitive” di TEHA, in una conferenza stampa cui hanno preso parte Lorenzo Tavazzi, Senior Partner e Board Member di The European House – Ambrosetti e TEHA Group, Salvatore Bernabei, Head of Enel Green Power and Thermal Generation di Enel e Guido Bortoni, Presidente di CESI, già Capo Dipartimento Energia del Governo Italiano e già Presidente di ARERA.

[6] Paolo Popoli, Economia e gestione dei servizi pubblici, Università degli studi di Roma “Unitelma Sapienza”

[7] REGIONE Umbria, Deliberazione dell’assemblea legislativa del 28 febbraio 2023, n. 296. Impegno della Giunta regionale a procedere allo studio di fattibilità per la costituzione di una società mista pubblico-privata alla quale concedere in affidamento le grandi derivazioni idroelettriche e a valutare l’eventuale accorpamento di più concessioni e a preferire la gestione unitaria.