Quello che in questi giorni viene presentato come un passaggio decisivo verso l’autonomia differenziata del Veneto, specialmente con riguardo alla tutela della salute e al coordinamento della finanza pubblica, deve essere ricondotto alla sua esatta dimensione giuridica e politica, poiché non siamo dinanzi alla legge rinforzata prevista dall’art. 116, comma 3, della Costituzione. Non siamo dinanzi all’intesa definitiva tra Stato e Regione, non siamo dinanzi a un trasferimento organico e strutturale di potestà pubbliche, bensì al semplice esame parlamentare di uno schema di intesa preliminare, sul quale le Commissioni competenti potranno eventualmente esprimere un atto di indirizzo, all’interno di un procedimento ancora lungo, condizionato, reversibile e tutt’altro che compiuto.
La prima mistificazione sta precisamente qui, nel far apparire come imminente o addirittura già realizzata una autonomia che, sul piano procedurale, non ha ancora oltrepassato la fase preliminare, poiché solo dopo gli atti di indirizzo parlamentari il Governo potrà procedere alla predisposizione dello schema definitivo, eventualmente riaprendo il confronto con la Regione, sottoponendo poi il testo all’approvazione regionale, alla deliberazione del Consiglio dei ministri, alla sottoscrizione dell’intesa definitiva e, infine, alla presentazione alle Camere del disegno di legge di approvazione, il quale dovrà essere deliberato a maggioranza assoluta dei componenti, come esige l’art. 116, terzo comma, della Costituzione.
Parlare oggi di autonomia ottenuta significa, dunque, alterare il senso del procedimento costituzionale e sostituire alla precisione del diritto la suggestione della propaganda.
La seconda mistificazione riguarda il merito, perché lo schema veneto sulla salute non contiene una vera devoluzione politica della funzione sanitaria, non consegna alla Regione una potestà ordinatrice generale, non le attribuisce il governo complessivo del sistema, non modifica in profondità il rapporto tra programmazione, personale, territorio, ospedali, prestazioni, finanziamento e responsabilità, ma si limita a riconoscere alcuni margini amministrativi circoscritti, come la possibilità di modulare determinate tariffe, gestire risorse per edilizia e tecnologie sanitarie, intervenire su fondi integrativi, impiegare alcune risorse per personale e prestazioni aggiuntive, riallocare eventuali economie vincolate entro confini rigidamente sorvegliati.
Tutto questo avviene sotto la permanente condizione del rispetto dei LEA, dell’equilibrio finanziario, delle verifiche ministeriali, delle compatibilità di bilancio e della clausola di invarianza degli oneri per la finanza pubblica. Chiamare autonomia un simile insieme di facoltà gestionali significa abusare delle parole, poiché l’autonomia, quando è presa sul serio, implica capacità di indirizzo politico, responsabilità dinanzi alla comunità territoriale, dominio coerente delle risorse, imputazione chiara delle decisioni e possibilità effettiva di organizzare una politica pubblica secondo una visione riconoscibile.
Qui, invece, il Veneto non riceve una vera potestà di governo sanitario, ma soltanto una serie di autorizzazioni amministrative condizionate, distribuite lungo corridoi già tracciati dallo Stato e vigilati da apparati centrali, con la conseguenza che la promessa federalista si riduce a una tecnica di micro-gestione e la grande retorica dell’autogoverno si consuma nella modesta contabilità di alcune funzioni parziali.
La responsabilità politica della maggioranza parlamentare di centrodestra è, sotto questo profilo, evidente e grave, perché per anni essa ha alimentato l’immaginario di una svolta autonomistica capace di restituire al Veneto una posizione forte nel quadro della Repubblica, salvo poi consegnare un testo che non ha la sostanza del federalismo, non ha il respiro di una riforma costituzionale, non ha la forza di una politica pubblica integrata e non ha neppure il coraggio di assumere fino in fondo la responsabilità di un nuovo assetto territoriale del potere.
La montagna dell’autonomia differenziata partorisce così un fascicolo amministrativo, nel quale l’enfasi identitaria è convertita in clausole di compatibilità finanziaria e la rivendicazione storica dell’autogoverno viene ridotta alla gestione sorvegliata di spazi minimi. Il problema, tuttavia, non si esaurisce nella modestia dello schema, poiché esso rivela una difficoltà più profonda, inscritta nella stessa architettura del Titolo V riformato nel 2001, ossia nell’illusione che la complessità dell’azione pubblica possa essere governata mediante il catalogo delle materie, come se la realtà amministrativa, economica e sociale potesse essere divisa in compartimenti nominali, ciascuno nettamente separabile dagli altri. Questa logica per materie ha prodotto contenzioso, sovrapposizioni, incertezze, centralizzazioni giurisprudenziali e continue ricomposizioni ex post, perché la vita concreta delle istituzioni non procede per etichette costituzionali, ma per politiche pubbliche complesse, nelle quali sanità, finanza, personale, edilizia, ricerca, tecnologia, assistenza sociale, territorio, trasporti, formazione e protezione civile si intrecciano in modo necessario. La sanità mostra in maniera esemplare l’insufficienza di questa grammatica costituzionale, poiché una vera politica sanitaria regionale non è mai soltanto “tutela della salute”, ma è governo integrato della cura, della prevenzione, della prossimità, della spesa, delle strutture, della formazione, del personale, delle tecnologie, della demografia e delle fragilità sociali, con la conseguenza che il mero ritaglio di frammenti competenziali non costruisce autonomia, ma soltanto una amministrazione differenziata entro un ordine che resta sostanzialmente centralizzato.
La formula stessa che accosta tutela della salute e coordinamento della finanza pubblica rivela questa contraddizione, perché tenta di saldare artificialmente ambiti diversi al fine di rendere praticabile una operazione limitata, senza però assumere la sanità come politica pubblica unitaria e senza dotare la Regione degli strumenti necessari per governarla realmente. La vera alternativa, allora, sarebbe ben più seria e più alta rispetto a questa prudente e povera ingegneria procedurale: o si costruisce uno Stato federale autentico, fondato su competenze chiare, responsabilità fiscale, perequazione trasparente, rappresentanza territoriale effettiva e solidarietà ordinata, oppure si supera la logica sterile delle materie e si ragiona per politiche pubbliche, cioè per obiettivi complessi capaci di attrarre i diversi settori funzionali necessari al conseguimento di risultati verificabili. Quello che oggi viene offerto al Veneto non è né l’una né l’altra cosa (sono i limiti del regionalismo italiano), perché non vi è federalismo, non vi è una vera autonomia sanitaria, non vi è un disegno costituzionale nuovo, non vi è una politica pubblica integrale, ma soltanto una piccola amministrazione differenziata dentro una grande cornice statale.
Per questo il giudizio deve essere severo.
Non si tratta di negare in astratto l’autonomia, né di difendere un centralismo inerte e burocratico, bensì di denunciare una falsa autonomia, priva di respiro costituzionale, priva di responsabilità politica piena, priva di architettura federale e priva di capacità reale di governo. Il Veneto meritava una discussione alta sulla forma dello Stato, sul rapporto tra unità e pluralità, sulla responsabilità territoriale e sulla sanità come politica pubblica integrale. Riceve invece una promessa compressa, vigilata, finanziariamente neutra e giuridicamente modesta. L’autonomia vera avrebbe richiesto coraggio istituzionale. Qui siamo dinanzi alla prudenza burocratica travestita da rivoluzione.
Daniele Trabucco
