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Accordo Italia-Ucraina, necessaria la legge e la ratifica del Parlamento * di Augusto Sinagra e Daniele Trabucco

Daniele Trabucco, costituzionalista

In occasione dell’ultimo G7 è stato stipulato, in data 24 febbraio 2024, un accordo di cooperazione tra la Repubblica italiana e la Repubblica di Ucraina nel quale si prevede, per un periodo di tempo pari a dieci anni, che il nostro Paese continui a fornire assistenza a Kiev nell’ambito della difesa militare. L’obiettivo è quello di ripristinare l’integrità territoriale dell’Ucraina e scoraggiare futuri attacchi, specialmente da parte della Federazione Russa. L’accordo contiene, inoltre, alcuni principi in materia di industria di difesa, di formazione ed istruzione, di riforma del sistema di sicurezza e difesa dell’Ucraina, di intelligence e sicurezza informatica. Il Ministro per gli Affari esteri e la Cooperazione internazionale, nonché Vice-Presidente del Consiglio dei Ministri, Antonio Tajani (Forza Italia), davanti alle Commissioni parlamentari permanenti riunite Esteri della Camera dei Deputati ed Esteri e Difesa del Senato della Repubblica ha precisato che l’accordo, al pari di quelli stipulati dalla Germania, dalla Francia e dal Regno Unito, non essendo giuridicamente vincolante e non prevedendo garanzie automatiche di sostegno politico e militare, non richiede la legge di autorizzazione alla ratifica.
​Sul punto le considerazioni dell’esponente forzista non paiono particolarmente convincenti. L’art. 80 della Costituzione repubblicana vigente stabilisce che le Camere «autorizzano con la legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi». Questo significa, diversamente da quanto sostenuto dal Ministro per gli Affari esteri e la Cooperazione internazionale in audizione, che l’obbligo della legge di autorizzazione alla ratifica non dipende dalla vincolatività o meno delle disposizioni contenute nei venti articoli dell’accordo di cooperazione, bensì dalla natura del trattato. È indubbio che, in ragione degli ambiti coinvolti, lo stesso abbia una chiara connotazione politica e, pertanto, ricada nella previsione costituzionale dell’art. 80. Si potrebbe obiettare, sul punto, che la locuzione «natura politica» costituisca un tipico esempio di concetto indeterminato la cui valutazione è lasciata in larga misura al Governo della Repubblica cui spetta la responsabilità della decisione se iniziare o meno un procedimento legislativo di autorizzazione alla ratifica. Se questo da una parte è vero, dall’altra non si può pervenire a ritenere la elasticità del concetto dipendente sempre e comunque da una scelta dell’Esecutivo, il quale potrebbe servirsi della indeterminatezza della nozione ogniqualvolta intenda evitare un dibattito parlamentare su temi complessi e delicati. Può essere d’ausilio, in questo senso, la considerazione che, nel dettare l’art. 80 del Testo fondamentale, il Costituente ha inteso prevedere una sorta di «clausola di chiusura», imponendo la legge di autorizzazione alla ratifica di tutti quei trattati o accordi che, pur non rientrando nelle altre e più precise categorie, presentino un importante rilievo politico. Indipendentemente, dunque, dall’automatismo o meno di quanto previsto nell’accordo di cooperazione con l’Ucraina, si può escludere che lo stesso, il quale tocca uno dei fronti più importanti della attuale politica estera e di difesa italiana, non assuma una rilevanza politica di primaria importanza con inevitabili ricadute anche sul piano internazionale? A rafforzare questa lettura si pone anche la circolare del 19 aprile 1995, n. 5 dell’allora Ministro per gli Affari esteri del Governo Dini, Susanna Agnelli (1922-2009), in base alla quale l’espressione «natura politica», utilizzata nell’art. 80 della Costituzione, non può riferirsi che ai trattati che comportano scelte fondamentali di politica estera (N.B. la circolare del 1995 è stata sostituita da quella del 03 marzo 2008, n. 4 che, però, in relazione all’aspetto di cui in esame non ha portato alcuna innovazione). Alla luce di queste brevi considerazioni, riteniamo che l’accordo di cooperazione tra Italia ed Ucraina non possa essere concluso in forma semplificata, ossia senza il passaggio parlamentare, incidendo fortemente sull’indirizzo stesso che ha assunto la nostra politica estera e di difesa. Il Parlamento, dunque, (anche se difficilmente agirà in questa direzione), potrebbe presentare, nei suoi due rami, delle mozioni per invitare il Governo Meloni a presentare il disegno di legge di autorizzazione alla ratifica e, in ipotesi di scuola, a sollevare pure il conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato davanti alla Corte costituzionale per comportamento omissivo (l’ordinanza n. 163/2018 del giudice delle leggi esclude la legittimazione per i singoli parlamentari, ma non per l’Assemblea), ma davanti alla «ragion di Stato»…

Augusto Sinagra (*)

Daniele Trabucco (**)

(*) Già Ordinario di Diritto dell’Unione Europea
presso l’Università «La Sapienza» di Roma.
Avvocato del Foro di Roma

(**) Professore strutturato in Diritto Costituzionale
presso la SSML/Istituto ad Ordinamento universitario
«san Domenico» di Roma.
Dottore di Ricerca in Istituzioni di Diritto Pubblico

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