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Quali vie per arrivare alla Regione dolomitica? di Daniele Trabucco (*)

Mar 1st, 2013 | By | Category: Cronaca/Politica, Prima Pagina

“Sono le grandi cattedrali della terra, con i loro portali di roccia, i mosaici di nubi, i cori dei torrenti, gli altari di neve, le volte di porpora scintillanti di stelle” – John Ruskin  (1819-1900).

Daniele Trabucco

Daniele Trabucco

Sono le parole le quali uno dei più grandi scrittori e critici d’arte inglesi dell’800 esprimeva la sua meraviglia davanti alla bellezza e al fascino misterioso e provocante della montagna. Sono le parole con le quali, in questa sede così prestigiosa e autorevole (), ho deciso di iniziare questo mio intervento/relazione per rilevare come solo un’attenzione di questo tipo, come solo un modo di guardare così la montagna sono in grado non solo di farsi carico dei problemi di questi spazi, ma anche di viverli nella loro totalità e pienezza.
Qualcuno potrà osservare che, fino ad ora, non ho utilizzato l’espressione territorio, molto più consona a un giurista e a un costituzionalista: quell’elemento vitale e tangibile, proprio sia dello Stato sia delle altre persone giuridiche pubbliche, che costituisce l’oggetto di utilizzazione pubblica e privata e di sfruttamento economico, oltre che requisito per delimitare l’efficacia di una qualsivoglia fattispecie giuridica (legge, sentenza, un provvedimento amministrativo) ecc.
Anche le Regioni, dunque, quali articolazioni dell’ordinamento repubblicano ai sensi dell’art. 114, comma 1, della Costituzione, sono dotate di un territorio, inteso quale ambito in cui è esercitata l’autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria direttamente riconosciuta dalla Costituzione.
Ora, il tradizionale legame tra il diritto e il territorio si sta indebolendo, oltre che per ragioni di teoria generale, anche per la spinta centrifuga dell’economia, la quale, mentre ignora il confine storico-naturale, insegue lo spazio (di volta in volta mutevole) ove ottenere la maggiore utilità. In particolare, il territorio delle Regioni è oggi esposto alle istanze di mobilità di quei Comuni disposti (o di necessità indotti) a trovare “altrove” una disciplina di vantaggio in termini di opportunità economiche o di tutele e di garanzie. Perché, in assenza di risorse, nessun diritto (e nessuna identità) può essere efficacemente garantito. In questo modo, paradossalmente, si dimostra che l’economia diventa essa stessa, sia pure in modo affatto peculiare, un fattore aggregante e d’identificazione territoriale. Da qui la necessità di costruire, espungendo il privilegio ingiustificato e perequando gli svantaggi di partenza, un nuovo “statuto del territorio”, pena la fatale dissoluzione delle relazioni interregionali e dello stesso Stato regionale (Minnei).
Mi sembra evidente, dunque, alla luce di queste valutazioni, come il criterio adottato dall’Assemblea Costituente d’istituzione delle Regioni si riveli oggi non più sufficiente a garantire un tessuto sociale-produttivo-antropologico degno di questo nome. E i dati sull’occupazione, sul turismo, sugli investimenti nella Provincia di Belluno mi pare lo testimonino in maniera evidente (Cason). Come sapete, il problema della delimitazione territoriale delle Regioni, nel biennio ’46-‘47, era strettamente legato al modello di forma di Stato che si voleva per l’Italia (unitario, regionalistico-federalistico). Pur riconoscendo, fin dai tempi del conte di Cavour, la necessità di correlare l’uno, che si era proclamato con l’unificazione del marzo 1861, con il molteplice preesistente (si pensi ai progetti Farini-Minghetti), con riferimento a quelle che sarebbero divenute le Regioni ordinarie non fu scelto un criterio in grado di leggere le caratteristiche economiche, sociali, storiche, etniche, naturali dei territori che si andavano a delimitare e si diede luogo, in questo modo, a un’aggregazione dei territori di Province confinanti, quali erano appunto i tradizionali compartimenti statistici, a loro volta identificati sulla base di realtà artificiali come gli Stati preunitari (Minnei). Mortati, padre costituente e grande costituzionalista del secondo dopoguerra, durante i lavori dell’Assemblea aveva spinto perché fosse costituita una commissione di esperti per dare soluzione al problema dello spazio regionale, consapevole che in esso si giocava la partita dell’autonomia anche per le generazioni future.
Non possiamo permetterci di separare il diritto dalla concretezza della vita (come fa il positivismo giuridico) e immedesimarlo nella legge, perché la conseguenza è l’allontanamento del diritto dal territorio. Concordo con lo storico del diritto Irti per il quale “esiste un’originaria necessità dei luoghi nel diritto, un profondo legame terrestre con esso” (Irti). Semmai ci si dovrebbe chiedere a quali luoghi il diritto deve guardare. I referendum dell’art. 132, comma 2, Cost., mostrano inequivocabilmente l’incombenza di una crescente cedevolezza del vincolo territoriale e la necessità, sulla scia di quanto avviene a livello comunitario, di ragionare in termini di ordinamenti regionali costruiti più su spazi che su territori (Cammelli). Ed è qui che s’inserisce l’idea per l’area montana, per lo spazio montano, della Regione Dolomitica in misura e in modo diverso rispetto ai progetti di legge costituzionale precedenti. Una Regione che non è più incentrata sul territorio tradizionalmente inteso, che porta con sé una configurazione eterogenea da un punto di vista morfologico, ma, viceversa, basata su una’area in grado di rispondere meglio alle esigenze di funzionalità, anche economica, e razionalizzazione delle comunità coinvolte. Un primo passo verso un ridisegno dell’articolazione regionale che dovrebbe partire dalla Regione Dolomitica per pervenire a un riordino complessivo delle Regioni italiane. Si è discusso se questa ipotesi debba seguire oppure no il procedimento dell’art. 132, comma 1, della Costituzione. Antonio Ferrara e altri costituzionalisti hanno ritenuto che a questa norma è possibile derogare, in quanto proceduralmente complessa, in caso di riorganizzazione generale (per la quale varrebbe il procedimento di revisione della Costituzione exart. 138 Cost.) e non invece nell’ipotesi di una modifica singola e puntuale. Credo, comunque, che al di là della scelta tecnica, anche il generale riordino non possa prescindere da alcune garanzie procedimentali indicate nell’art. 132, comma 1, Cost: consultazione delle popolazioni coinvolte e procedimento che parte dal basso, dai Comuni, evitando una predeterminazione a priori di criteri da parte del legislatore costituzionale, pena, ha sostenuto qualcuno, il verificarsi di una “rottura costituzionale” per violazione di principi propri della democrazia pluralista (Ferraro). Quello che in questa sede intendo presentare, a integrazione di questa mia relazione, non è un’idea nuova, ma un modo nuovo di approcciarsi al problema della Regione Dolomitica. Già in passato, erano stati presentati a livello parlamentare progetti di legge costituzionale funzionali all’ipotesi di cui in discussione: Almirante negli anni’70, Collino nel 1997, Dussin nel 2004, Paniz nel 2008. Iniziative autorevoli, certamente, sotto il profilo politico, ma che lasciano aperte alcune perplessità per il modo con cui intendevano conferire l’autonomia alla Provincia di Belluno. Mentre il testo del senatore Collino del 1997 creava direttamente la Regione Dolomitica, coincidente con la Provincia bellunese e avente come capoluogo di Regione Belluno e capoluoghi di Provincia Belluno e Feltre, senza alcun coinvolgimento delle autonomie locali territoriali, tradendo così quelle opzioni di fondo mutuabili dall’art. 132, comma 1, Cost., i progetti Dussin del 2004 e Paniz del 2008 calavano dall’alto l’autonomia (legislativa, amministrativa e finanziaria) attribuendola alla Provincia di Belluno, senza contemplare l’istituzione di un ente regionale ad hoc. In questo secondo caso, pur non essendoci un ridisegno territoriale specifico, da un lato s’inseriva una Provincia autonoma all’interno di un contesto regionale ordinario (il Veneto) con la conseguenza di un irragionevole trattamento rispetto alle altre Province, soprattutto in assenza di criteri costituzionalmente fondati volti a giustificare un regime derogatorio di questa portata (sia pure, nel DDL Paniz, concertato con la Regione), dall’altro, specialmente con la proposta Paniz, si poneva sullo stesso piano l’autonomia delle Regioni speciali con quella che si voleva attribuire alla Provincia bellunese; semmai il riferimento avrebbe dovuto essere all’intera Regione del Veneto e non limitato alla sola realtà montana. La proposta di legge Paniz, detto diversamente, si presentava come irragionevole nella misura in cui riservava alla sola Provincia di Belluno un trattamento differenziato rispetto alle altre realtà provinciali. Si potrebbe dire la stessa cosa per le cinque Regioni speciali in rapporto con quelle ordinarie, ma, in questo caso, le motivazioni di un trattamento derogatorio erano rinvenibili aliunde(Accordo De Gasperi-Gruber del 1946, problemi di separatismo, tutela di gruppi minoritari) e non erano ravvisabili per le Regioni a Statuto ordinario al momento dell’ entrata in vigore del Testo fondamentale.
Il progetto che vi presento questa sera, invece, pur concernendo specificatamente l’area dolomitica, vuole essere un punto di partenza per un ragionamento in termini spaziali e non territoriali. Il testo intende, da un lato consentire a tutti i Comuni insediati in territori montani la possibilità di avvio della creazione della nuova Regione, non solo quindi quelli bellunesi, ma anche trentini, bolzanini, della Provincia di Sondrio e dell’area montana della Provincia di Udine, previa individuazione dei territori interessati ad opera della legge statale, dall’altro costruire il percorso istituzionale dolomitico, rispettando quelle garanzie di fondo ricavabili dall’art. 132, comma 1, della Costituzione. Il tutto, ovviamente, alla luce del favorper i territori montani di cui all’art. 44, comma 2, della Costituzione, la cui norma costituisce un criterio forte per giustificare, sul piano della coerenza della differenziazione legislativa, il DDL costituzionale di cui stiamo parlando. Come forse avrete intuito, sono distante da un modello “macroregionale” d’impronta marcatamente giacobina che propone di calare dall’alto i nuovi enti, affidandone la creazione a un atto d’imperio del legislatore costituzionale (D’Atena).
E’ ovvio che, in un contesto di questo tipo, lo spazio riservato alle autonomie locali territoriali è significativo, non un ruolo di mero decentramento, ma di attivo autogoverno responsabile. Del resto, la stessa Costituzione, promuovendo e riconoscendo le autonomie locali all’art. 5, ne considera la sfera di autodeterminazione come ontologicamente propria, ossia costitutiva dell’ente (De Martin). Pertanto, lo spazio che riserva la Carta è ampio e inserito in un contesto di pluralismo istituzionale paritario, quanto meno dopo la riforma del Titolo V avvenuta nel 2001 che ha tolto allo Stato quel ruolo dominante per divenire una delle articolazioni di cui è costituita la Repubblica (Mangiameli).
In realtà, la crisi economico finanziaria ha fatto emergere chiaramente un’esigenza politica di governo delle risorse pubbliche secondo un disegno unitario e generale, che tiene conto più della dimensione nazionale che di quella locale. In questo modo, però, viene mutato l’orizzonte di riferimento: una Repubblica delle autonomie sempre più sistema centripeto coordinato dallo Stato, sotto il controllo e la direzione dell’Unione Europea (Morrone), che inevitabilmente porta a modificare anche l’assetto dei poteri di governo territoriale. Ecco, allora, la provocazione con la quale voglio chiudere questo mio intervento: la proposta che vi ho esposto, concernente la nascita di un soggetto pienamente rappresentativo in grado di gestire il proprio sviluppo, nel quale l’autonomia è coniugata a una forte esigenza di differenziazione, quali risposte sarà in grado di fornire? Quale evoluzione sarà capace di imprimere all’articolazione dell’ordinamento repubblicano?

(*) Università degli Studi di Padova
Disegno di legge costituzionale per l’istituzione della Regione dolomitica

Dopo l’art. 132 della Costituzione è inserito il seguente:
“ART. 132 bis: “Si può, con legge costituzionale, su iniziativa dei Comuni situati in territori integralmente montani, previamente individuati dalla legge della Repubblica, che rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate, disporre la creazione di una nuova Regione senza tener conto del numero minimo di abitanti di cui all’art. 132, comma 1, della Costituzione.
La proposta deve essere approvata con referendum dalla maggioranza delle popolazioni stesse.
Alla nuova Regione, istituita ai sensi dei commi precedenti, si applicano le forme e le condizioni particolari di autonomia di cui all’art. 116, comma 1, della Costituzione”.

 

 

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5 comments
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  1. Ottima idea.

    Via le province se facciamo la regione dolomiti.

    I Bellunesi sarebbero d’accordo.

  2. Trento e Bolzano entrerebbero nella nuova regione?

  3. Tu Lino puoi star qua e ammirare il leon di san marco, mentre portano via tutto, compresa la dignità, ai bellunesi.

  4. E tu Mauro, invece, cosa fai?

  5. Tutta l’area alpina dell’Italia settentrionale sarebbe coinvolta.